О "льготном" пенсионном обеспечении
Из всех недостатков, присущих действовавшей пенсионной системе, пенсионеры ощущали только один - низкий размер пенсии, причем остро - в известный период галопирующей инфляции и задолженности по выплатам. Не углубляясь в связи пенсионной системы с экономикой страны, заметим лишь, что именно эта система должна базироваться на фундаменте экономики, либо на какой-либо его надстройке (платформе), снабженной такими "гироскопами", которые нивелировали бы отклонения в экономике в худшую для пенсионной системы сторону, потому что (известная истина) о нравственных устоях государства судят по его отношению к старикам и детям. Роль фундамента системы наиболее подходит государственному бюджету как глобальному (в масштабах страны) объекту, сосредоточивающему (в т.ч. принудительно) максимальные ресурсы, демократическим образом управляемому и подотчетному, тем более, что положительный опыт пенсионирования из бюджета уже есть: государственные служащие, в частности, всегда имели относительно высокие и стабильные пенсии.
Основополагающим принципом пенсионной реформы провозглашен принцип солидарности поколений. Продекларированный официально в одностороннем порядке, он уже не подлежит обсуждению и становится постулатом государственной политики. С точки зрения государства принцип хорош уж тем, что содержание не элитной части пенсионеров перекладывается на плечи (точнее, карман) работников до пенсионного возраста и дает государству возможность самоустраниться от ответственности за благополучие этих пенсионеров. Заметим, что государство не берет на себя также ответственности по гарантиям сохранности пенсионных вкладов от инфляции, по выплате пенсий в случаях уклонения работодателей от взносов в пенсионные фонды и т.д. При наступлении какого-либо из подобных случаев базовая пенсия (планируемая в размере, составляющем менее четверти прожиточного минимума) может оказаться единственным источником существования пенсионера. Налицо трансформация отношения государства к пенсионерам: если в недалеком прошлом пенсия считалась заработанной, а работника отправляли на заслуженный отдых, то новый принцип автоматически ставит пенсионера в оскорбительное положение нахлебника. Ситуация заставляет усомниться в справедливости такого применения указанного принципа и поискать ответы на вопросы: где же то, что наработано пенсионером за 25-45 лет трудовой жизни, и что вокруг как не овеществленный результат труда поколения, как не экономический фундамент для жизни и деятельности работоспособного поколения, и кому все это принадлежит. Ответ очевиден - результаты труда пенсионеров приватизированы, а дивиденды с него оседают в карманах "новых разнонациональных". Нынешним же работникам предназначено содержать пенсионеров за счет только собственной заработной платы.
Социальные последствия такой "солидарности", как и опасаются ее апологеты, действительно могут вылиться в конфликт поколений, наихудшие формы который может принять в семейных отношениях, превратив жизнь стариков в перманентный стресс с предсказуемым исходом. Надежды же государства, что давлением "снизу" на работодателя оно разрешит свои административные проблемы по выводу заработной платы из тени, увеличению ее, повышению наполняемости казны и фондов и т.п., вряд ли будут успешны, но зато появляется возможность возложить часть ответственности на общественные организации.
В основе пенсионной, также как и др. социальных реформ, лежит демография. Ее скупые данные свидетельствуют: средняя продолжительность жизни населения страны ниже уровня во всех цивилизованных странах, а мужского - ниже пенсионного возраста на 3 - 5 лет; пик смертности приходится на работоспособный возраст; по неполным данным с 1995 по 2000 год зарегистрировано около 61 тысячи запущенных форм профпатологии; работники, вышедшие на "льготную" пенсию остаются таковыми в течение 10-ти (Список № 1) или 5-ти (Список № 2) лет, а далее переходят в разряд "обычных" пенсионеров (т.е. утрачивают "льготную" составляющую пенсии и статус "льготника"). Статистические данные о продолжительности жизни работающих в условиях воздействия вредных и опасных производственных и климатических факторов вообще не публикуются. Очевидно, эти показатели гораздо ниже усредненных.
Между тем, расчетный срок дожития (жизни пенсионера любой категории) официально признан равным 19 годам, что представляется курьезом. Поэтому, приводимая в правительственной официальной "Российской газете" (от 06.03.01 г. и от 14.06.02 г.) примитивная арифметика в виде равенства относительных чисел пенсионеров - "списочников" (каждый седьмой, т.е. 14-15%) и расходуемой на них части бюджета Пенсионного фонда России в размере почти тех же 16% - блеф. Мало того, не дожившие до пенсии "льготники" (как и нельготники) являются для Пенсионного фонда источником безвозмездного кредита. Даже при условии, что численность пенсионеров сравняется с численностью работающих, что инвестиции Пенсионного фонда не будут приносить прибыли, а пенсия будет составлять 40% от заработной платы (но скорее всего будет ограничена "потолком" ниже этой планки) при взносах 30-40 % фонда заработной платы каждого работающего (независимо от возраста, в т.ч. работающего пенсионера), следует признать, что финансовый голод Пенсионному Фонду не угрожает.
На пути к завершению пенсионной системы принято три федеральных закона и несколько подзаконных актов. Обсуждение их постфактум настолько же неэффективно как размахивание кулаками после драки. Завершить реформу призван самый "острый" закон о профессиональных пенсиях. Основная острота заключается в его этической направленности. Именно он должен показать истинное отношение социального государства к категории своих граждан добровольно положивших свое здоровье на вредных, но необходимых государству работах. Цинично в преддверии принятия закона заявлять о том, что эта "льгота" предоставлялась государством из "политических" соображений с целью привлечь рабочих на непопулярные производства, не задаваясь вопросом о причине их непопулярности, что "государство решало, в каких отраслях и кого именно поощрить, пообещав за тяжелый и небезопасный труд досрочную пенсию" (РГ от 14.06.02), что число "списочников" увеличивалось по "понятным" причинам, а не в связи с объективными медицинскими данными (хотя бы токсикологическими). Принципиальным является вопрос о статусе "льготной" пенсии. Сейчас это - и льготные, и досрочные и профессиональные. То, что эта пенсия - не льгота, признано официально; то, что она досрочная, не исключает льготного аспекта, и уж совсем не "профессиональная", т.к. это лишь один из нескольких законных критериев определения права для ее назначения. По сути такая пенсия является возмещением (компенсацией) вреда, причиненного работнику вредными производственными факторами в процессе его трудовой деятельности, вне зависимости от того, проявились ли эти воздействия явным ущербом для здоровья в до- или пенсионный период. Таким образом, компенсационная пенсия - это возмещение вреда, причиненного здоровью профзаболеванием с отдаленными последствиями. Но пока не будет установлено однозначное определение "льготных" пенсий, как этого требуют нормы по разработке нормативных правовых актов, их статус будет толковаться в зависимости от целей органа (должностного лица) "толкователя”.
Начав "реформирование" законодательной базы 1990-х годов задолго до принятия новой (видимо в твердой уверенности в последующем законодательном подтверждении своей правоты) органы социальной защиты населения не только полностью утратили (в рассматриваемом аспекте) свои защитные функции, но и трансформировались в органы социального нападения на законные права "льготников". Однако, этим ожиданиям не суждено было сбыться: Правительство РФ своим постановлением от 18.07.2002 г. № 537 подтвердило полную правомерность Списков №1 и 2 вопреки мнению неких "правительственных экспертов" о том, что "у нас до 30% "списочников", в сущности, работают в практически нормальных условиях" (РГ от 14.06.02), и фактически согласившись с другими экспертами в том, что "разрушение единого народнохозяйственного комплекса... привели за 15 лет к катастрофическому износу основных производственных комплексов", что "в результате страна оказалась на пике растущих аварий и катастроф на химических и других опасных объектах", что свыше 5 млн. человек (или более 21% всех работающих) трудятся в условиях,... создающих реальные предпосылки для формирования профессиональных заболеваний", "что не только на ближайшую, но и среднесрочную перспективу никоим образом не просматривается сколь-нибудь... масштабное обновление основных производственных фондов на базе новых современных технологий (журн. "Охрана труда и социальное страхование" №5, 2002) и т.д.
Объективная невозможность уменьшить нагрузку вредных факторов на работающих очевидна и комиссиям органов социальной защиты и Пенсионного фонда, обследующих предприятия, но "запрограммированность" свыше не позволяет им отступить от единственной цели обследования - под разными предлогами урезать право работников на "льготную" пенсию.
Администрации и профорганизации предприятий, занимающие принципиальные позиции и не "сдающие" своих работников, по сути являются единственными их социальными защитниками и, видимо, успешными, если РГ (от 14.06.02) констатирует, что - "льготу гораздо легче дать, чем отнять". Однако, следует предполагать, что с введением федерального закона о профессиональных пенсиях и установления беспрецедентных по размеру отчислений в Пенсионный фонд, работники потеряют защитника в лице администрации, а число имеющих право на "льготную" пенсию резко сократится по ее же инициативе. Уже сейчас процесс рассмотрения вопроса о назначении пенсии настолько бюрократизирован и под разными предлогами растянут во времени, что очевидна тенденция массового отказа граждан (особенно тех, чьи организации ликвидированы либо оказавшихся вне профсоюза) от борьбы за свои права ради сохранения остатков собственного здоровья.
Действия "ликвидаторов" прав не отличаются разнообразием и укладываются в примитивную схему: сначала следуют заверения в "строгом" соответствии их действий законодательству; затем - представление собственного (всегда без привлечения независимых экспертов) некомпетентного мнения о существе любого производства при полном и демонстративном игнорировании его нормативной базы; затем - требования о предоставлении документов по перечню, ограниченному лишь собственными желаниями, в т.ч. "того периода", с истекшим сроком хранения и т.д.; затем - признание ошибочными действий собственного ведомства в прошлом (начиная с 1992 года) и, наконец, - урезание перечня претендентов на "льготу" по профессиональному признаку либо по признаку недоказанности постоянной занятости в работах.
Процессуальный принцип возложения бремени доказывания на истца позволяет органам социальной защиты (ответчику) настаивать в судебном разбирательстве на любом своем (даже абсурдном) доводе, не воспринимая мнение компетентных органов и специалистов. Например, с 1992 года длится процесс внедрения в сознание чиновников от "социальной защиты", что применение термина "канцерогенные спецвещества" (впервые введенного Разъяснением Минтруда России от 23.10.92 г. № 2) незаконно, т.к. было изъято из обращения совместным разъяснением Минтруда РФ, Минсобеса РФ и Пенсионного фонда РФ (письмо от 17.09.93 г. № 1677-ВЯ\1-2729-15\ЮИ-8\371) и получившего исчерпывающие доказательства бессмысленности от Комиссии по канцерогенным факторам Минздрава РФ (письмо от 29.12.00 № К-17И\2000). Однако, этот термин до сих пор служит основанием для отказа в назначении пенсии (письмо КСЗН Москвы от 16.10.02
№ 04-83 олмо) и предметом обсуждения в судах.
Характерные приемы органов социальной защиты, используемые для обоснования решений об отказе в назначении пенсии, видны из следующих примеров:
1. Работнице Г., постоянно занятой на работах с применением сернистого иприта, спустя полтора года после назначения пенсии по Списку № 1, отказано в продолжении выплаты пенсии на том основании, что иприт не является химическим оружием (спецвеществом), т.к. его наименование отсутствует в перечне спецвеществ Разъяснения Минтруда РФ. Во внимание не было принято, что иприты включены в списки наиболее сильных видов химического оружия Международной Конвенции о запрещении производства, накопления и применения химического оружия, ратифицированной федеральным законом. Потребовался год, чтобы в судебном порядке убедить ответчика "добровольно" признать свою неправоту и возобновить выплату пенсии с погашением образовавшейся задолженности.
2. Работницам О. и К., постоянно занятым синтезом химических соединений с использованием канцерогенных веществ в качестве сырья, отказано в назначении пенсии по Списку №1 на том основании, что хотя они и работали постоянно с канцерогенными веществами, но в результате синтеза образовывались вещества, не обладающие канцерогенными свойствами. Суд вынес решение в пользу истцов. Вслед за решением суда была назначена пенсия работнице А. той же организации, занятой на аналогичных работах. "Рассмотрение" вопроса о назначении ей пенсии (после Решения об отказе) длилось 2 года.
Характерно, что аналогичная ситуация уже была разрешена в пользу сотен работников другой организации в 1997-98 г.г. с участием привлеченных (администрацией организации) Министерства промышленности РФ и Министерства экономики и последующих заверений Комитета социальной защиты населения Москвы (КСЗН) о том, что такое право "распространяется...и на работников других организаций, занятых в вышеперечисленных производствах"(от 19.08.98 № 04-76-мет).
3. Решение об отказе в назначении пенсии М." работнику спецлаборатории принято на основании "недостаточности" сведений, к которым на законном основании не могли быть допущены представители органов социальной защиты. Для положительного разрешения вопроса потребовалась в уточняющей справке дополнительно к подписи генерального директора подпись его подчиненного - начальника 1-го отдела.
4. H.-работнице производства горячим способом изделий их полихлорвинила, выработавшей специальный стаж в период после 1992 года, отказано в назначении пенсии на основании положения письма Госкомтруда СССР, датированного 1987 годом. Вопрос не мог быть разрешен и с использованием содержания письма Минтруда РФ (от 22.06.98 № 1928-14), которым органы соцзащиты уведомлялись, "что письма Госкомтруда СССР... с 1 января 1992 года утратили силу", но с оговоркой, что Минтруд "считает возможным… руководствоваться письмами Госкомтруда СССР, которыми были приняты отдельные решения...в целях сохранения единой практики назначения пенсий". Суд счел, видимо, неправомерным сохранение единой практики одновременного применения отмененных и новых правовых норм и принял решение в пользу истца.
5. Рабочей С., относящейся к персоналу группы А, занятой полный рабочий день уборкой комплекса помещений 2-го класса радиационной опасности для работы с открытыми радиоактивными веществами высокой общей и удельной активности, отказано в назначении пенсии по Списку №1 на том основании, что она не была занята на работах с открытой радиоактивностью. Суд принял сторону истца.
Не анализируя "строгое" следование законодательству отказных Решений по вышеприведенным примерам, следует отметить, что их стиль полностью соответствует приемам, практикуемым Минтрудом России. Примером того, как законодательная норма, установленная в соответствии с государственной концепцией и в результате аналитической деятельности коллектива специалистов, трансформируется мнением одного должностного лица, является опубликованное в ИБР №8, -2002 г. письмо Минтруда России от 23.03.01 г. №1317-16 "О льготном пенсионном обеспечении" работников по уборке производственных помещений. Законодательством предусмотрено, что право на "льготную" пенсию имеют "рабочие, руководители и специалисты предприятий химической и нефтехимической отрасли промышленности, занятые полный рабочий день в нижеперечисленных производствах и работах" (разд. VIII Списков № 1 и разд. Х Списков № 2 "Химическое производство"), кроме того, как и отмечено в письме, "в соответствии с п.7 разъяснения Минтруда России от 23.10.96 г. №5, если в Списках указаны производства или работы без перечисления профессий и должностей, то правом на льготное пенсионное обеспечение пользуются все работники независимо от наименования профессий и должностей, занятые в технологическом процессе производства или на отдельных работах".
Новая интерпретация придает норме неприемлемое содержание по следующим причинам.
Во-первых, положение письма "вопрос о том, кто из работников занят в технологическом процессе производства (работах) определяется предприятием" не соответствует действительности, т.к. на практике решается только органами соцзащиты, Пенсионным фондом и Минтрудом РФ (например в данном случае).
Во-вторых, не указаны конкретно "соответствующие документы", вследствие чего органу соцобеспечения предоставлена возможность самостоятельно определять их номенклатуру и "соответствие". Между тем, вид производства и участие в нем персонала определяют всего 4 документа: регламент производства, штатное расписание персонала, трудовой договор и приказ о его назначении.
В-третьих, в противовес личному мнению чиновника Минтруда РФ, юридически значимое определение термина "младший обслуживающий персонал", данное Институтом новой экономики, означает "работники, занятые выполнением функций обслуживания, не имеющие прямого отношения к производственному процессу (уборщики непроизводственных помещений, курьеры, гардеробщики, шоферы легковых машин)", а термин "промышленно-производственный персонал" означает "персонал основной деятельности; лица, занятые трудовыми операциями, связанными с основной деятельностью предприятия. Подразделяется на рабочих (включая младший обслуживающий персонал и работников охраны) и служащих".
В-четвертых, уборщики помещений "прямо поименованы Списками" лишь один раз - в Списке № 2, разд. ХХIII "Производство медикаментов, медицинских и биологических материалов" (п.6, п\п а), но этот факт никак не отменяет обязательности работ по содержанию производственных помещений в соответствии с требованиями санитарно-гигиенических правил и норм.
Во всех случаях отстаивания законных прав работников на компенсацию в виде "льготной" пенсии профсоюз принимает не только активное участие в качестве представителей работников и свидетелей в суде, но и побудителем противостояния противозаконным действиям должностных лиц. Для каждого судебного процесса нами готовится исчерпывающая нормативная база, техническая документация и свидетельства авторитетных специалистов, которые мы готовы представить органам соцзащиты и в период досудебного разбирательства, но они не проявляет к этому интереса. Создается впечатление, переходящее в уверенность, что судебный процесс необходим органам соцзащиты для затягивания принятия Решения о назначении пенсии в очевидных случаях, что кошмар доказывания "глухим" - ничто иное как участие в игре по чужим правилам и что, даже если органы соцзащиты проиграют все судебные процессы, Пенсионный фонд получит свою прибыль хотя бы в виде дивидендов на не вовремя выплаченные пенсии.
Вся система противостояния на пути назначения "льготной" пенсии выглядит, примерно, так: против работника выстраивается последовательный ряд из "стрелочников" в лице муниципальных органов соцзащиты, за которыми стоит "паровоз" Комитета социальной защиты населения Москвы, ведомый бригадой "машинистов" из Пенсионного фонда и Минтруда РФ. Поэтому в судебных баталиях "машинисты" никогда не участвуют. Единственный доступный профсоюзу способ остановить "паровоз" - завалить пути судебными прецедентами, но он малоэффективен, т.к. вряд ли найдет заинтересованных сторонников обобщения частных судебных решений. Для кардинального изменения ситуации необходимо хотя бы следовать установленному постановлением СМ РСФСР от 02.10.91 г. № 517 порядку, при котором Минздрав России использовал бы свое право "давать разъяснения о порядке применения списков производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение", а Профсоюзы могли бы реализовать свое право на участие в этом процессе. И уж совсем идеалистическими покажутся предложения о возложении на органы социальной защиты ответственности за неверно назначенные и неназначенные "льготные" пенсии (хотя бы материальной в виде возмещения судебных издержек за проигранные процессы), а также о рассмотрении ими дел не по ранее назначенным пенсиям (как это делается в настоящее время), а по ранее неназначенным.
Э.Л. Мендельсон
|
