Охрана труда и профсоюзы
Период 1989-1990 годов характеризуется большими изменениями в политической, социально-экономической жизни страны, как переход от командно-административной системы управления народным хозяйством, в том числе и в области охраны труда, действующей в СССР, к рыночной экономике. Шахтерские забастовки 1989 года привели к кризису экономики, союзного правительства, что вызвало рост недовольства в стране, негативных моментов, в том числе и в профсоюзах. На VI Пленуме ВЦСПС (сентябрь 1989 года) в докладе Председателя ВЦСПС С.А. Шалаева отмечалось, что серьезное недовольство во многих трудовых коллективах вызывает неудовлетворительное состояние условий и охраны труда; рабочие справедливо считают, что не было бы такого пренебрежительного отношения к условиям и охране труда со стороны хозяйственных руководителей, министерств и ведомств, если бы профсоюзные комитеты, техническая инспекция, ЦК и совпрофы, ВЦСПС проявляли бы к ним в этих вопросах нужную строгость и требовательность. В эти годы ослабло внимание к проблемам охраны труда со стороны государственных и хозяйственных органов всех уровней, администрации предприятий и организаций, самих трудовых коллективов. Большие изменения происходили и в профсоюзах: образуются новые самостоятельные и независимые профсоюзы, профсоюзные объединения в России, сокращается профсоюзное членство, падает их авторитет среди трудящихся и в целом в обществе, осложнились взаимоотношения с органами государственной власти и управления, ослабло внимание со стороны профсоюзов к вопросам охраны труда, сокращается численность технической инспекции труда профсоюзов. В результате переговоров, уступок, компромиссов в это время часть государственных функций передавалась от профсоюзов государству, так в декабре 1990 года была образована Государственная экспертиза условий труда численностью 300 человек с финансированием за счет средств фонда социального страхования. В начале 1991 года была достигнута договоренность между Правительством Российской Федерации и ФНПР о передаче государству технической инспекции труда, но в последний момент решение этого вопроса было отложено до принятия закона об охране труда. В этой ситуации профсоюзы вынуждены были принимать меры по усилению своего авторитета, законодательному закреплению своих прав, совершенствованию форм и методов своей деятельности, в том числе по осуществлению контроля за соблюдением норм и правил по охране труда, а также профсоюзного контроля за соблюдением законодательства об охране. Переход к рыночной экономике, многообразие форм собственности и хозяйствования, утверждение новых конституционно-правовых основ Российской государственности, становление качественно нового уровня социально-экономических и правовых отношений межу государством, работодателем и работниками, потребовали от профессиональных союзов поиска новых форм и методов работы, переосмысления приоритетных направлений деятельности, совершенствования работы, в том числе и в вопросах охраны труда. На решение этих задач были направлены усилия Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР), образованной в марте 1990 года. Основные задачи профсоюзов России в области охраны труда в новых политических и социально-экономических условиях были сформулированы в документах учредительного съезда профсоюзов Российской Федерации. В принятой съездом программе действий ФНПР в области защитной политики в вопросах охраны труда предусматривалось: - добиваться принятия Закона об охране труда, регулирующего права и обязанности участников производственного процесса в деле обеспечения безопасности труда; - проводить линию на переход к экономическим методам обеспечения условий труда, приведение их с нормами, рекомендованными МОТ; - осуществить реформу организационного строения и принципов деятельности технической инспекции труда профсоюзов, превратив ее в средство общественного контроля за выполнением мероприятий, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями. В соответствии с решениями учредительного съезда по инициативе ФНПР в соглашение между Правительством и Советом ФНПР на 1991 год, затем в Генеральное соглашение между Правительством, предпринимателями и профсоюзами на 1992 год был включен раздел по охране труда и экологии. Совет ФНПР предложил Правительству создать в своей структуре орган по охране труда. Совместно с Минтрудом России был подготовлен проект государственной программы улучшения условий и охраны труда, а также в Верховный Совет РСФСР был представлен проект закона об охране труда. Все эти и другие меры принимались профсоюзами для того, чтобы привлечь внимание к этой важной социальной проблеме, чтобы не допустить дальнейшего ухудшения состояния дел и более активно и целенаправленно вести работу по созданию новой системы управления, надзора и контроля в области охраны труда. Становится очевидным, что складывавшаяся десятилетиями практика надзора и контроля со стороны профсоюзных органов за соблюдением законодательства о труде и состоянием техники безопасности на производстве не отвечает условиям и процессам переходного периода, во многом себя исчерпала и не дает должного эффекта. Не обладая достаточными правами и полномочиями, не имея ресурсного обеспечения для решения стоящих в этой области задач, профсоюзы и состоящая в их ведении техническая инспекция труда несли непосильное для общественной организации бремя забот и проблем, осуществляя функции органов государственного надзора и контроля за состоянием условий труда и техники безопасности на производстве, дополняя и подменяя функции государственных структур, в ущерб своей основной обязанности - защите прав и интересов трудящихся, в том числе в вопросах охраны труда и окружающей среды. Между тем, объективные процессы переходного периода, сопровождающиеся нарастанием кризисных явлений в экономической и социальной сферах, обострением в обществе проблем, затрагивающих жизненно важные интересы всех трудящихся, требовали от профсоюзов не подмены или дублирования функций государственных структур управления охраной труда, надзора и контроля за состоянием условий труда и соблюдением правил по охране труда, а углубления и расширения их первородной, защитной функции наряду с решительным отказом от несвойственных профсоюзам функций государственного надзора и контроля за условиями труда и соблюдением техники безопасности на производстве. По мнению многих авторитетных специалистов в области охраны труда в условиях перехода к рыночной экономике следовало отказаться от практики возложения функций государственного надзора и контроля за условиями труда и соблюдением правил и норм по охране труда на общественную организацию - профсоюзы, что не имеет аналогов в мировой практике. Необходимость отказа профсоюзов от выполнения несвойственных им и являющихся прерогативой государства надзорных и контрольных и, косвенным образом, управленческих функций в области охраны труда и окружающей среды, в определенной мере обусловлена исторически. Как известно, функции надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда были переданы от государства профсоюзам в соответствии с постановлениями ЦИК СССР, СНК СССР и ВЦСПС от 23 июня 1933 г. «Об объединении Народного Комиссариата труда СССР с ВЦСПС» и СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 г. «О порядке слияния Народного комиссариата труда и ВЦСПС», согласно которым кадры органов Наркомата труда, включая техническую и правовую инспекции труда, были переданы ВЦСПС, что, очевидно, отвечало политике государства, условиям и приоритетам того времени. Осознание необходимости передачи государству функций надзора и контроля за состоянием условий труда и соблюдением правил по охране труда подтверждался в определенной мере также результатами экспертного опроса технических инспекторов труда, проведенного по инициативе Постоянной комиссии Совета ФНПР по охране труда и экологии в декабре 1991 г. Из общего числа опрошенных 93,2 процента высказались за создание государственных структур надзора и контроля в области охраны труда, против - всего лишь 2 процента. При этом 56,8 процента от числа участвовавших в экспертном опросе высказались за дальнейшую работу в структуре государственных органов, а 45,5 процента - за работу в профсоюзных органах. Характерно, что подавляющее число респондентов указали, что в дальнейшем они хотели бы заниматься вопросами социальной защиты трудящихся в области охраны труда и окружающей среды и видят себя в перспективе в «защитной» (по выражению одного из экспертов) инспекции труда профсоюзов в качестве консультантов и экспертов. Политические, экономические и социальные преобразования, происходящие в Российской Федерации, со всей остротой и очевидностью выявили также несовершенство действующего законодательства об охране труда, его несоответствие новым трудовым отношениям, отсутствие твердых гарантий права работников на охрану труда и эффективного механизма обеспечения права трудящихся на здоровые и безопасные условия труда. Отсутствие законодательной базы в области охраны труда, соответствующей новым экономическим отношениям в условиях перехода к рыночной экономике, значительно снижало уровень социальной защищенности трудящихся. Между тем ускоренное развитие и внедрение различных видов собственности и организационно-правовых форм предприятий не сопровождалось обеспечением правовой защитой работающих в вопросах охраны труда. Неоправданно задерживалось принятие таких основополагающих законопроектов как Кодекс законов о труде Российской Федерации (Изменения и дополнения в КЗоТ РСФСР), Закон о правах и гарантиях профсоюзной деятельности, Закон об охране труда, позволяющих на законодательной основе определить правовые гарантии деятельности профсоюзов в области охраны труда и обеспечить должный уровень социальной защиты трудящихся в вопросах охраны труда в условиях перехода к рыночной экономике. В связи с этим была разработана Концепция деятельности профсоюзов по охране в этот сложный переходный период. В Концепции отмечалось, что условия и процессы переходного периода - многообразие и равноправие видов собственности и организационно-правовых форм предприятий, качественно новый уровень социально-экономических и правовых отношений между государством, работодателями и работниками, начавшееся разгосударствление и демонополизация экономики, приватизация средств производства и другие процессы объективно определяют и обусловливают необходимость корректировки деятельности профсоюзов в области охраны труда приведения ее в соответствие с новыми социально-экономическими и общественно-политическими реалиями переходного периода с учетом международного опыта. В основе Концепции - общепризнанный в большинстве стран мира с рыночной экономикой принцип государственного управления охраной труда, государственного надзора и контроля за условиями труда и соблюдением законодательных и иных нормативных актов по охране труда. В основу Концепции были положены следующие принципы:
1. Решительный отказ от несвойственных профсоюзам функций государственного надзора и контроля за условиями труда и состоянием техники безопасности на производстве.
2. Сосредоточение деятельности профсоюзов в области охраны труда и окружающей среды на организации общественного контроля за соблюдением работодателями законных прав и интересов трудящихся и выполнением мероприятий по охране и окружающей среды, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями.
3. Реорганизация находящейся в ведении профсоюзов технической и правовой инспекций труда и создание на их базе единой профсоюзной инспекции - инспекции труда профсоюзов, приоритетным направлением деятельности которой должен стать общественный контроль за соблюдением работодателями законных прав и интересов трудящихся и реализацией мер по их социальной защите в вопросах охраны труда и окружающей среды, а также оказание методической и практической помощи профсоюзным комитетам и профактиву предприятий в организации общественного контроля за выполнением мероприятий по охране труда и окружающей среды и мер по социальной защите трудящихся, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями.
4. Взаимодействие и сотрудничество профсоюзов в вопросах охраны труда и окружающей среды с соответствующими органами государственного управления, надзора и контроля, представительными организациями предпринимателей и трудящихся, другими органами и общественными организациями, заинтересованными в разработке и практической реализации национальной политики в области охраны труда и экологии при условии полной самостоятельности и независимости профсоюзов в экспертных оценках состояния условий труда и экологической безопасности производств и территорий.
5. Активное участие профсоюзов и состоящей в их ведении инспекции труда в право- и нормотворческой работе в области охрана труда и окружающей среды для выработки единых подходов к решению проблем охраны труда и экологии, обеспечения правовой основы для перестройки деятельности профсоюзов в этой области и проведения эффективной защитной политики на основе Законов Российской Федерации о правах и гарантиях профсоюзной деятельности, о безопасности и охране труда.
6. Неуклонное проведение профсоюзами линии на переход к экономическим методам обеспечения охраны труда и окружающей среды путем установления контроля за внедрением в отраслях и на предприятиях экономико-правового механизма обеспечения охраны труда и. окружающей среды на основе законодательства, генеральных и отраслевых соглашений, коллективных договоров, специальных соглашений по охране труда и окружающей среды, а также индивидуальных трудовых договоров (контрактов) и поручений (наказов) трудовых коллективов профсоюзам как представительной и полномочной организации трудящихся.
7. Сохранение существующего порядка финансирования деятельности инспекции труда профсоюзов, осуществляющей выполнение законодательно закрепленных за профсоюзами функций по социальной защите трудящихся, за счет средств государственного социального страхования.
8. Наличие так называемого организационно-переходного периода, в течение которого от профсоюзов государству будут переданы функции государственных органов надзора и контроля за условиями труда и соблюдением правил и норм по охране труда, подготовлен пакет законодательных и нормативных актов, регулирующих комплекс основных проблем охраны труда; сформированы и укомплектованы штатами и оснащены материально-технической базой соответствующие государственные структуры и органы управления, надзора и контроля за условиями и состоянием охраны труда; проведена необходимая организационная и методическая работа по реорганизации технической и правовой инспекций труда, состоящих в ведении профсоюзов, в связи с передачей функций надзора и контроля в области охраны труда от профсоюзов государству.
9. Сохранение преемственности в работе органов надзора и контроля за состоянием условий труда и соблюдением правил и норм по охране труда путем формирования органов Государственной инспекции труда и Государственной экспертизы условий труда за счет привлечения специалистов (технических инспекторов труда) отраслевых и территориальных объединений профсоюзов.
10. Перераспределение и уточнение функций и сфер деятельности контролирующих органов - государственных технического, горного, санитарного, энергетического надзора и органов общественного контроля (профсоюзы, специализированные общественные организации и объединения) на основе законодательства об охране труда и Единой Концепции охраны труда в Российской Федерации с обозначением основных направлении, приоритетов, принципов и сфер деятельности всех субъектов системы органов охраны труда в переходный период. Основными направлениями в деятельности профсоюзов в переходный период были:
1. Участие в законотворческой деятельности.
2. Дальнейшее развитие сотрудничества на принципах социального партнерства с государственными органами управления, представительными организациями предпринимателей на федеральном, отраслевом и региональном уровнях, а также сотрудничество работодателей и профсоюзов, как представительной организации трудящихся на предприятии.
3. Выработка требований, ведение переговоров и заключение коллективных договоров и соглашений на всех уровнях управления, организация контроля за их выполнением.
4. Организация и осуществление общественного контроля за соблюдением работодателями законных прав и интересов трудящихся от профкома до профобъединения. 5. Дальнейшее совершенствование системы работы профсоюзов в соответствии с новым законодательством. 6. Осуществление надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда, оказание органам государственного управления, надзора и контроля при формировании соответствующих государственных структур и органов и, в первую очередь, государственной инспекции труда. Для практической реализации решений съезда была образована постоянная комиссия Совета ФНПР по охране труда и экологии и отдел по охране труда и экологии. Отдел по охране труда и экологии состоял из 9 человек, которые занимались вопросами охраны труда, окружающей среды и Чернобольской проблемой. Особенностью данного периода являлось то, что большее внимание уделялось проблемам охраны окружающей среды и радиационной безопасности, так как они были более актуальны для руководства территориальных органов профсоюзов и ФНПР, чем вопросы охраны труда. Это приоритетное направление прослеживается и до настоящего времени, что видно из принимаемых решений и документов ФНПР. Техническая инспекция труда профсоюзов России в 1990-1991 годах строила свою работу по положению, утвержденному Президиумом ВЦСПС от 26 августа 1977 года с последующими изменениями и в соответствии с действующим законодательством осуществляла функцию государственного надзора и контроля за охраной труда. 23 марта 1991 года № 16 Президиумом Совета ФНПР было принято Положение о технической инспекции труда профсоюзов, в соответствии с которым техническая инспекция труда также продолжала государственный надзор и контроль. В основу данного положения вошли нормы из положения о технической инспекции труда, утвержденного Президиумом ВЦПС, с учетом новых реалий. В соответствии с этим положением отраслевыми профсоюзами и территориальными объединениями принимались собственные положения. Аналогичные положения принимались профсоюзными объединениями, не входящими в ФНПР. В этот сложный период несмотря на процессы происходящие в стране и профсоюзах, вокруг социального страхования ФНПР удалось сохранить дееспособную техническую инспекцию труда. Вместе с тем, было ясно, что в этих условиях, когда не выполнялись законы и указы Президента России, техническая инспекция труда профсоюзов не сможет нормально выполнять свои контрольно-надзорные функции, и что эту обязанность должно взять на себя государство, его структуры, и в первую очередь, государственная инспекция труда. В условиях многообразия форм собственности, образования новых профобъединений, образование на одном предприятии нескольких профсоюзных организаций, сокращение профчленства, профсоюзы не могли эффективно, как это было раньше, выполнять государственную функцию надзора и контроля за состоянием охраны труда. Поэтому, в соответствии с решениями съезда ФНПР и Концепции отдел по охране труда и экологии разработал с учетом предложений членских организаций, результатов социологических опросов технических инспекторов труда и профсоюзного актива проекты Положений об инспекции труда профсоюзов России, об общественных уполномоченных (доверенных) лицах по охране труда, комитетах (советах) по безопасности и охране труда на предприятии, ряд других документов, которые должны были отражены в разрабатываемом законе об охране труда. При разработке вышеназванных проектов документов были учтены основные положения Конвенций и Рекомендаций МОТ, опыт работы профсоюзов многих стран с развитой экономикой. Приоритетным направлением деятельности будущей профсоюзной инспекции должны были стать общественный контроль за соблюдением работодателями законных прав трудящихся и реализация мер по их социальной защите в вопросах охраны труда, а также оказание методической и практической помощи профсоюзным комитетам, профактиву предприятий в организации общественного контроля за выполнением мероприятий по охране труда, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями, отстаивание интересов работников в судах и др. Техническая инспекция труда профсоюзов России, являясь оппонентом органов государственного надзора и контроля, независима и самостоятельна в оценках условий труда, руководствуется законодательством об охране труда, уставами и Положением и опирается в своей практической деятельности на профсоюзный актив, институт общественных уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда и совместные комитеты (комиссии) по охране труда. 6 августа 1993 года Верховным Советом Российской Федерации были приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране труда. С принятием Основ была повышена роль и ответственность государства за состояние охраны труда, стали создаваться на всех уровнях государственные органы управления, надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, принципиально меняться формы и методы работы профсоюзов. Они должны были заниматься общественным контролем, обеспечивая тем самым действенную и эффективную защиту законных прав и интересов работников в области охраны труда.
продолжение следует
|