О реформировании нормативно-правового регулирования охраны труда
Россия, решая задачи перевода регулирования экономики с плановой основы на рыночную и последующей интеграции в открытую рыночную экономику, и Европейский союз, в содействии осуществлению этих реформ, заключили в 1994 году Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, по которому Россия приняла на себя обязательства по сближению и достижению совместимости законодательства регулирования экономики с Европейским союзом. Таким образом для России была определена европейская модель регулирования экономики.
Первым решающим шагом построения этой модели было введение в действие в июле 2003 года Федерального закона
«О техническом регулировании», которым из существующего законодательства регулирования российской экономики была
выделена и сформирована, по аналогии с европейской моделью, сфера технического регулирования. Этим законом был запущен механизм перехода с системы государственных стандартов плановой экономики на систему технических регламентов и
национальных стандартов рыночной экономики. Вторая составляющая европейской модели – регулирование в социальной
сфере — была оставлена за границами реформирования.
По прошествии фактически 3,5 лет с начала осуществления реформы в технической сфере место охраны труда в принятой
Россией модели регулирования экономики до настоящего времени не определено.
Первые практические подвижки в этом направлении сделаны в 2006 г.:
- российскими экспертами по проекту и при финансировании ЕС проведено сопоставление российского законодательства и
нормативных правовых актов по охране труда с положениями директив Европейского союза в области безопасности и защиты
здоровья работников с разработкой рекомендаций по приведению в соответствие с ними российских нормативно-правовых
актов по охране труда;
- разработана концепция реформирования нормативно-правового регулирования в сфере охраны труда с учетом действия
Федерального закона «О техническом регулировании», заключающаяся в достройке модели регулирования социальной сферы.
В обеспечение принципа разделения сфер регулирования по этой модели технические требования, содержащиеся в
российских нормативных правовых актах по охране труда, изымаются из них и переадресовываются в сферу технического
регулирования.
Это полностью поддерживается Национальным институтом технического регулирования и Экономической рабочей группой
при Администрации Президента Российской Федерации. Вот их позиция:
«Требования по охране труда в целом можно разделить на две основные группы: а) требования технического характера;
б) социальные требования. Технические требования должны содержаться исключительно в технических регламентах. Социальные требования – в Трудовом кодексе.»
Безопасность продукции и процессов регулируется Федеральным законом «О техническом регулировании».
Охрана труда – Трудовым кодексом Российской Федерации.
Развод, таким образом, определен, но документально пока оформлен только в сфере технического регулирования.
Требования охраны труда не должны содержаться в технических регламентах и ограничиваются в них отсылкой к Трудовому кодексу Российской Федерации, т.к. наличие социальных требований в технических регламентах и национальных стандартах действовало бы как препятствие в торговле и, с одной стороны, затрудняло бы экспорт российской продукции в страны ЕС, а с другой — затрудняло бы использование продукции из стран ЕС в РФ.
Указанное разделение сфер регулирования в концептуальных положениях закрепляется в Федеральном законе «О техническом регулировании» предложением о введении в Статью 1, определяющую сферы применения закона, пункта, например, в редакции:
«Требования охраны труда устанавливаются и регулируются Трудовым кодексом Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами в сфере охраны труда».
Ссылкой на этот пункт Федерального закона «О техническом регулировании» или его воспроизведением предлагается ограничиться в отражении вопросов охраны труда в технических регламентах. Это положение полностью соответствует и позиции Минпромэнерго России (отвечающего за создание нормативной правовой базы в сфере технического регулирования), выраженной в его Методических рекомендациях по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов, утвержденных приказом от 12 апреля 2006 года № 78, где сказано: «Что касается безопасности работников, задействованных
в производстве, то вопросы должны решаться, как правило, в рамках законодательства об охране труда, на которое следует
давать ссылку в техническом регламенте».
Таким образом, разрешается проблема отражения требований охраны труда в технических регламентах.
Кроме того, в закон «О техническом регулировании» должна быть внесена поправка, разъясняющая, что в сфере технического регулирования производственные процессы не включают в себя трудовые процессы, относящиеся к сфере регулирования охраны труда.
С другой стороны, разделение сфер регулирования должно быть отражено и в Трудовом кодексе Российской Федерации,
например, в статье 215:
- в названии статьи 215 «Соответствие производственных объектов и продукции государственным нормативным требованиям охраны труда» слова «государственным нормативным требованиям охраны труда» необходимо заменить словами «требованиям безопасности»;
- необходимо также внести изменения в текст абзаца 1 этой статьи, тогда с внесением предлагаемых изменений указанная
статья будет иметь редакцию: «Машины, механизмы и другое производственное оборудование, транспортные средства, технологические процессы, материалы и химические вещества, средства индивидуальной и коллективной защиты работников, в том числе иностранного производства, должны соответствовать (не требованиям охраны труда, как определено сегодня, а) требованиям безопасности технических регламентов (и далее по тексту) и иметь декларацию о соответствии и (или) сертификат соответствия».
В связи с разделением сфер регулирования возникает необходимость внесения в Трудовой кодекс Российской Федерации
в обязанности работодателя положения об обеспечении им (т.е. работодателем) соответствия находящихся у него в обращении
(эксплуатации, использовании и т. п.) продукции и процессов требованиям безопасности технических регламентов.
Для распространения этого положения на продукцию и процессы, введенные в обращение до введения в действие технических регламентов, необходимо прежде дополнить пункт 7 статьи 46 Федерального закона «О техническом регулировании» положением, например, в редакции:
«На объекты технического регулирования, введенные в обращение на внутреннем рынке России до введения в действие
соответствующих технических регламентов, действуют нормативные правовые акты, по которым эти объекты были введены
в обращение, вплоть до вывода их из обращения в установленном порядке.
Вторичное обращение таких объектов допускается с подтверждением их соответствия требованиям технических регламентов».
Кроме того, в статье 209 Трудового кодекса Российской Федерации из определения понятия «охрана труда» в связи с разделением сфер регулирования необходимо исключить технические мероприятия, как относящиеся к объектам технического регулирования и не имеющие отношения к социальной сфере.
Далее концептуальные положения определяют, что нормативными правовыми актами, содержащими государственные нормативные требования охраны труда, являются государственные стандарты безопасности труда и межотраслевые, отраслевые и по видам работ правила и типовые инструкции по охране труда.
1.Государственные стандарты безопасности труда. Почему государственные? Здесь должна быть полная ясность.
Потому, что охрана труда не является объектом технического регулирования и на нее не распространяется действие
Федерального закона «О техническом регулировании» и, следовательно, не распространяется и действие постановления Госстандарта России от 30 января 2004 г. № 4 «О национальных стандартах Российской Федерации», которым ошибочно — без каких-либо исключений — ГОСТы группы ССБТ, содержащие наряду с требованиями безопасности к продукции и процессам и
государственные нормативные требования охраны труда, были переименованы в национальные стандарты с изменением их статуса и выполнения их требований с «обязательного» на «добровольное» применение. И получилось так, что государственные нормативные требования охраны труда, обязательные к исполнению и подлежащие государственному контролю за их исполнением, оказались в документах добровольного применения.
С изъятием из этих ГОСТов требований, относящихся к обеспечению безопасности продукции и процессов, в них останутся только государственные нормативные требования охраны труда, и эти ГОСТы полностью восстановят и на новом правовом
поле свой прежний статус государственных стандартов.
Эти государственные стандарты, не содержащие ничего, кроме государственных нормативных требований охраны труда
в своей сфере регулирования, должны иметь статус, равный с техническими регламентами в техническом регулировании, и
поэтому они должны вводиться в действие постановлениями Правительства Российской Федерации.
Структура ГОСТ Р ССБТ концептуальными положениями устанавливается из 6 групп:
0-ая группа – Организационно-методические стандарты на базе существующей аналогичной группы ГОСТ Р ССБТ;
1-ая группа – Стандарты безопасности труда, содержащие организационные, профилактические и иные (кроме технических) меры защиты работника на рабочем месте от воздействия опасных и вредных производственных факторов;
2-ая группа – Стандарты безопасности труда при общих видах работ;
3-тья группа – Стандарты безопасности труда при работах на опасных производственных объектах (подконтрольных Ростехнадзору);
4-ая группа - Стандарты безопасности труда в строительстве;
5-ая группа – Стандарты гигиены труда на базе СанПиНов, СП, СН, ГН.
Государственные стандарты безопасности труда вводятся в действие постановлениями Правительства РФ или по его поручению соответствующими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности и по согласованию с национальным органом по стандартизации.
2. Межотраслевые, отраслевые и по видам работ правила и типовые инструкции по охране труда - вводятся в действие федеральными органами исполнительной власти, т.к. на них в сфере охраны труда не распространяется действие пункта 3 статьи 4-ФЗ «О техническом регулировании» о том, что: «Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера…».
При этом без нарушений европейского права, используя примененный, например, в Директиве 89/655/ЕЕС «О минимальных требованиях по обеспечению безопасности и охране здоровья работников на рабочем месте при использовании рабочего оборудования» прием задания в директиве требований по безопасности рабочего оборудования через Приложения, в правилах по охране труда аналогично, в форме Приложения, даются основные требования безопасности к продукции и процессам в сопровождении соответствующего комментария, раскрывающего, что:
1) это Приложение содержит не входящие в сферу регулирования охраны труда основные требования безопасности, которым должны соответствовать применяемые на рабочих местах оборудование, инструмент, средства технологического оснащения, защиты, материалы, процессы;
2) это Приложение распространяется на объекты технического регулирования, введенные в обращение на внутреннем рынке России до введения в действие соответствующих технических регламентов и его требования действуют вплоть до вывода этих объектов из обращения, а при вторичном обращении их на рынке они должны иметь подтверждение соответствия требованиям технических регламентов;
3) соответствие продукции и процессов требованиям безопасности, содержащимся в нормативной документации, по которой они были введены в обращение, в процессе обращения обеспечивает работодатель на уровне, предусмотренном нормативной документацией на них.
Концептуальными положениями предусматривается сохранение этого Приложения в правилах по охране труда на постоянной основе, с его актуализацией по требованиям технических регламентов (национальных стандартов) по их введении в действие, т.к. наличие такого приложения не нарушает правовые нормы и делает правила по охране труда удобным рабочим документом для непосредственной работы в организациях и для контрольно-надзорных органов, обеспечивая при этом соблюдение принципа разделения сфер регулирования.
Излагаемые концептуальные положения нормативно-правового регулирования охраны труда соответствуют положениям
Евросоюза в указанной сфере регулирования (что подтверждено соответствующим экспертным заключением представителей Евросоюза), согласуются с положениями осуществляемого в России технического регулирования, максимально используют российский опыт и существующую нормативную правовую базу в области охраны труда, обеспечивают создание простой,удобной в работе и высокоэффективной системы нормативного правового регулирования в сфере охраны труда (что также подтверждено соответствующим экспертным заключением российских специалистов).
Заложенная в этой Концепции система нормативно-правового регулирования в сфере охраны труда совместно с системой технического регулирования образуют законченную российскую модель регулирования рыночной экономики, обеспечивая тем самым выполнение принятых Соглашением о партнерстве и сотрудничестве Евросоюза и России от 24 июня 1994 года обязательств по сближению и достижению совместимости законодательств регулирования экономики России и Евросоюза
на пути интеграции России в открытую рыночную экономику.
Солдатов В.Д.,
генеральный директор
ООО «Инженерный Центр обеспечения безопасности в промышленности»
|
