С 1 мая 2009 года вступает в силу Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», устанавливающий новые требования к системе обеспечения пожарной безопасности объектов организаций.
С целью оказания практической помощи заинтересованным лицам в изучении данного закона публикуем статью В.С. Ложкина.
Нормативно-правовое и техническое
регулирование в области обеспечения пожарной безопасности объектов организаций
В 2008 году в Российской Федерации произошло 200386 пожаров, при которых погибло 15165 человек, в том числе 584 ребёнка. На пожарах получили травмы 12800 человек.
При этом иных чрезвычайных ситуаций в 2008 году произошло всего 2146, в том числе 1596 техногенного, 161 природного и 37 биолого-социального характера. В результате происшедших чрезвычайных ситуаций погибло 4441 человек и пострадало 7484 человек.
С начала этого года положение не улучшилось. У всех в памяти пожары в домах престарелых в ряде регионов страны. В связи с этим Правительством РФ подготовлен проект федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ. Законопроект предусматривает внесение изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности», КоАП и Уголовный кодекс РФ. Эти изменения направлены на уточнение отдельных аспектов деятельности органов государственного пожарного надзора и их должностных лиц, совершенствование профилактики нарушений требований пожарной безопасности, а также усиления административной и уголовной ответственности юридических и физических лиц за нарушение правил пожарной безопасности.
В соответствии с преамбулой Федерального закона от 21.12.94 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 2009 год) обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.
Нормативно-правовое регулирование в области пожарной безопасности определено статьей 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (по состоянию на 2009 год) и представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности.
Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, путем принятия соответствующего технического регламента.
22 июля 2008 года принят Федеральный закон № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее закон от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ), в котором определено понятие пожарного риска (мера возможности реализации пожарной опасности объекта защиты и ее последствий для людей и материальных ценностей), а также понятие допустимого пожарного риска (пожарного риска, уровень которого допустим и обоснован исходя из социально-экономических условий). В нем дается полное описание строительных объектов по огнестойкости, требования к документации, классификация помещений и продукции по критериям пожарной безопасности. Также в нем говорится (статья 5), что система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного настоящим Федеральным законом, и направленных на предотвращение опасности причинения вреда третьим лицам в результате пожара.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ:
1) установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации;
2) правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности;
3) правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
При этом к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила).
Требования организационного характера, определяющие действия граждан, должностных и юридических лиц по выполнению мер пожарной безопасности, заложены в Правилах пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом МЧС России от 18 июня 2003 года № 313, зарегистрированных в Минюсте РФ 27 июня 2003 года (регистрационный № 4838), которые решением Правительства Российской Федерации выведены из сферы технического регулирования.
С вступлением в силу закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ с 1 мая 2009 года каждый объект защиты (здание, сооружение, технологические установки, оборудование) в организации должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности, отвечающую заданным нормам пожарного риска. Необходимость проведения оценки риска вводится законом на всех этапах жизненного цикла объекта-от проектирования до эксплуатации.
Данный закон (статья 6) определяет, что пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если:
- в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах, а пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим федеральным законом;
- пожарная безопасность объектов защиты, для которых федеральными законами о технических регламентах не установлены требования пожарной безопасности, считается обеспеченной только в случае, если обеспечивается приемлемый уровень пожарного риска.
Важно отметить, что в соответствии с пунктом 3 статьи 6 закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ при выполнении обязательных требований пожарной безопасности, установленных федеральными законами о технических регламентах, и требований нормативных документов по пожарной безопасности расчет пожарного риска не требуется.
Внимание: своевременно ознакомиться с нормативными правовыми актами Российской Федерации, с нормативными документами по пожарной безопасности, а также с проектами нормативных документов по пожарной безопасности, разработанными в развитие Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, можно на следующих сайтах: http://www.mchs.gov.ru/, http://www.vniipo.ru/, http://www.vdpo.ru/, http://0-1.ru/, http://fireman.ru/.
Закон от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ предусматривает следующие формы оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности: независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности), государственный пожарный надзор, подтверждение соответствия объектов защиты (продукции) и др.
Подавая декларацию в уведомительном порядке, собственник объекта должен определять, какие требования необходимо выполнить на подведомственном объекте. Другими словами, подготовить инструкцию о мерах пожарной безопасности для конкретной организации.
Статья 64 закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ определяет, что Декларация пожарной безопасности объектов защиты включает в себя:
- либо перечень нормативных документов по пожарной безопасности, требования которых собственник обязуется выполнять;
- либо расчеты пожарных рисков и перечень мероприятий, обеспечивающих допустимый уровень рисков, установленный настоящим Федеральным законом.
Основной целью технического регулирования в области пожарной безопасности является перераспределение ответственности за нанесение вреда или причинение ущерба между государством и организацией, которая непосредственно может его нанести. В случае чрезвычайной ситуации пострадавшие не должны рассчитывать только на поддержку государства. Собственник должен страховать риски организации по установленным тарифам, зависящим от степени опасности объекта.
Необходимый уровень обеспечения пожарной безопасности объектов защиты организации должен соответствовать требованиям закона от 22 июля 2008 года №123-ФЗ. В соответствии со статьями 79 и 93 настоящего Федерального закона в зоне пожара, где находится миллион человек, допустима гибель только одного. Если пожар происходит на предприятии, этот показатель составляет одну десятитысячную, но при этом должны быть предусмотрены меры по обучению персонала действиям при пожаре и по социальной защите работников, компенсирующие их работу в условиях повышенного риска.
Все вопросы, связанные с организацией и осуществлением обучения мерам пожарной безопасности работников организаций, подробно регламентированы нормами пожарной безопасности «Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций», утвержденными приказом МЧС России от 12.12.2007 № 645, зарегистрированным в Минюсте РФ 21.01.2008, рег. № 10938, (с изменением, внесенным приказом МЧС от 27.01.2009 № 35, зарегистрированным в Минюсте РФ 25.02.2009, рег. № 13429, заменившим в пункте 37 слова «имеющих лицензию на деятельность по тушению пожаров» словами «оказывающих в установленном порядке услуги по обучению населения мерам пожарной безопасности).
Представим некоторые извлечения из указанных выше норм, а именно:
- п. 4. Основными видами обучения работников организаций мерам пожарной безопасности являются противопожарный инструктаж и изучение минимума пожарно-технических знаний (далее - пожарно-технический минимум);
- п. 9. По характеру и времени проведения противопожарный инструктаж подразделяется на: вводный, первичный на рабочем месте, повторный, внеплановый и целевой;
- п. 32. Обучение пожарно-техническому минимуму руководителей, специалистов и работников организаций, не связанных с взрыво-пожароопасным производством, проводится в течение месяца после приема на работу и с последующей периодичностью не реже одного раза в три года после последнего обучения, а руководителей, специалистов и работников организаций, связанных с взрывопожароопасным производством, один раз в год;
- из п. 37. Обучение с отрывом от производства проводится в организациях, оказывающих в установленном порядке услуги по обучению населения мерам пожарной безопасности.
Это означает, что под давлением здравого смысла МЧС прекращает требовать от образовательных учреждений наличия лицензии на деятельность по тушению пожаров. Это значит, что все, кто не имеет образовательной лицензии, а имеет только лицензию на деятельность по тушению пожаров (с произвольно трактовавшимся МЧС подвидом: проведение занятий по программам пожарно-технического минимума), не имеют право проводить ПТМ, то есть устраняются с рынка обыкновенные «продавцы» удостоверений, не обладающие необходимой учебно-материальной базой. Дело в том, что установленный порядок по обучению населения мерам пожарной безопасности установлен Положением о лицензировании образовательной деятельности, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 года № 796. Вот некоторые цитаты из него:
- из п. 2. Не подлежит лицензированию образовательная деятельность в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не сопровождающаяся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации;
- п. 3. Лицензирование образовательной деятельности осуществляют Министерство образования Российской Федерации, государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с законодательством соответствующими полномочиями (далее-лицензирующие органы);
- из п. 10. Лицензия на осуществление образовательной деятельности имеет приложение, в котором указываются перечень образовательных программ, направлений и специальностей подготовки, по которым предоставляется право ведения образовательной деятельности, их уровень (ступени) и направленность, нормативные сроки освоения.
Независимую оценку рисков могут проводить «аудиторские» и консалтинговые компании, аккредитованные в установленном порядке, которые смогут оценить степень безопасности предприятия и дать рекомендации по ее повышению.
Государственный контроль сохранится лишь на критически важных для национальной безопасности объектах, в местах и организациях с массовым пребыванием людей (таких, например, как школы), а также на предприятиях атомной энергетики.
Порядок проведения расчетов по оценке пожарного риска определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 7 статьи 6 закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ).
Механизм независимой оценки рисков позволяет исключить непосредственное участие инспекторов государственных контрольных органов в проверках большинства предприятий и организаций, а также лишает их влияния на принятие решений о прекращении или разрешении деятельности последних.
При этом вопросы регулирования правовых отношений с должностными лицами органов государственного пожарного надзора отражает «Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности», утверждённый и введённый в действие с 1 января 2008 года приказом МЧС России от
1 октября 2007 года № 517 (зарегистрирован в Минюсте РФ 31 октября 2007 года, №10424).
Следует заметить, что пункт 25 данного «Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности» устанавливает буквально следующее: «при планировании учитываются сведения о проведении независимой оценки рисков в области пожарной безопасности на объектах надзора, выполненной аккредитованной в установленном порядке организацией. В случае проведения такой оценки органами ГПН мероприятия по надзору в отношении этих объектов надзора не планируются».
В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (по состоянию на 2009 год) для приема сообщений о пожарах и чрезвычайных ситуациях в телефонных сетях населенных пунктов устанавливается единый номер - 01.
Однако в 1998 году страны Европейского союза подписали телекоммуникационное соглашение, согласно которому на всей территории Евросоюза единым номером экстренного вызова стал «112». Таким образом, находясь в любой из европейских стран, можно в случае необходимости набрать номер «112» и получить требуемую помощь.
Российская Федерация также подписала данное телекоммуникационное соглашение и разработала «Концепцию создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112» на базе единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований», одобренную распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года № 1240-р.
В соответствии с указанной Концепцией система-112 является территориально-распределенной информационной системой и объединяет на основе единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований дежурно-диспетчерские службы следующих экстренных оперативных служб:
- служба пожарной охраны;
- служба реагирования в чрезвычайных ситуациях;
- служба милиции;
- служба скорой медицинской помощи;
- аварийная служба газовой сети;
- служба «Антитеррор».
Полномасштабное развертывание системы-112 на всей территории Российской Федерации должно быть осуществлено к 2012 году.
Поступающие в систему-112 вызовы (сообщения о происшествиях), относящиеся к компетенции экстренных оперативных служб, регистрируются, анализируются и передаются оператором «112» в дежурно-диспетчерские службы соответствующих экстренных оперативных служб.
При этом в настоящее время существует возможность прямого вызова пожарной охраны с различных операторов сотовой связи, минуя посреднические услуги системы-112, а именно:
- пользователям компании сотовой связи «Би Лайн» для вызова пожарной охраны следует набирать – 001;
- пользователям компании сотовой связи «МТС» для вызова пожарной охраны следует набирать – 010;
- пользователям компании сотовой связи «Мегафон» для вызова пожарной охраны следует набирать – 010;
- пользователям компании сотовой связи «Скайлинк» для вызова пожарной охраны следует набирать – 01.
Звонки со всех операторов мобильной связи в пожарную охрану по указанным номерам – бесплатные.
В целях обеспечения условий своевременного вызова подразделений пожарной охраны во всех производственных, административных, складских и вспомогательных помещениях организаций на видных местах должны быть вывешены таблички с указанием номера телефона вызова пожарной охраны (п. 13 ППБ 01-03).
С 1 января 2005 года финансовое обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования.
При этом само понятие «первичные меры пожарной безопасности» изложено в статье 63 закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ и включает в себя:
1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;
2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;
3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;
4) разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;
5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;
6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;
7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;
8) организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;
9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.
Что же касается принципов создания пожарной охраны городских и сельских поселений, противопожарной службы субъектов Российской Федерации, муниципальной, добровольной и частной пожарной охраны, то они заложены в статье 76 закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ, а именно:
1. Дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях - 20 минут.
2. Подразделения пожарной охраны населенных пунктов должны размещаться в зданиях пожарных депо.
3. Порядок и методика определения мест дислокации подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов устанавливаются нормативными документами по пожарной безопасности.
Отметим, что пожарные подразделения, естественно, не всегда смогут прибывать к месту пожара в течение нормативного срока, особенно в удаленные сельские населенные пункты. Это, несомненно, будет являться поводом для судебных разбирательств между истцами-погорельцами и ответчиками-пожарными.
Особо отметим, что в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2006 года № 625 «О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности» организация и осуществление действий, направленных на спасение людей, имущества и ликвидацию пожаров, - это вид деятельности, подлежащий лицензированию Министерством РФ по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий.
На практике это означает, что на членов любых добровольных пожарных дружин и формирований организаций (как не имеющих лицензии на деятельность по тушению пожаров) распространяется общий порядок действий при пожаре, определенный пунктом 109 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом МЧС России от 18 июня 2003 года № 313, зарегистрированных в Минюсте РФ 27 июня 2003 года (регистрационный № 4838), а именно:
«Каждый гражданин при обнаружении пожара или признаков горения (задымление, запах гари, повышение температуры и т. п.) должен:
- незамедлительно сообщить об этом по телефону в пожарную охрану (при этом необходимо назвать адрес объекта, место возникновения пожара, а также сообщить свою фамилию);
- принять по возможности меры по эвакуации людей, тушению пожара и сохранности материальных ценностей».
Заметим, что меры по эвакуации людей, тушению пожара и сохранности материальных ценностей должны приниматься «по возможности», а не по принуждению, с риском для жизни. Работники организаций не могут принуждаться к осуществлению действий, направленных на спасение людей, имущества и ликвидацию пожаров.
Закон исходит из того, что вызов пожарной охраны осуществлен «незамедлительно», и подразделения какого-либо вида пожарной охраны (имеющие лицензию на деятельность по тушению пожаров) должны прибыть к месту вызова в нормативное время. В городских поселениях и городских округах время прибытия первого подразделения к месту вызова не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях - 20 минут. Согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении первичные меры пожарной безопасности возложены на органы местного самоуправления, и там, где нет подразделений государственной противопожарной службы и отсутствует финансовая возможность содержания муниципальной пожарной охраны, должна быть создана добровольная пожарная охрана.
Организации могут создавать и содержать лицензированные подразделения ведомственной и (или) частной пожарной охраны.
В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (по состоянию на 2009 год) выезд подразделений пожарной охраны на тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ в населенных пунктах и организациях осуществляется в безусловном порядке.
Тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ осуществляются на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Никто не вправе вмешиваться в действия руководителя тушения пожара или отменять его распоряжения при тушении пожара.
Личный состав пожарной охраны, иные участники тушения пожара, ликвидации аварии, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации, действовавшие в условиях крайней необходимости и (или) обоснованного риска, от возмещения причиненного ущерба освобождаются.
Ложкин В.С., преподаватель Тушинского учебного комбината, лауреат конкурса «Лучшие материалы по организации обучения населения мерам пожарной безопасности» 5-й и 6-й международных специализированных выставок «Пожарная безопасность ХХI века»
|
